wtorek, 23 lipiec 2013 08:05

Andrzej Dołęga: Partnerstwo Wschodnie - 5 lat porażki

Oceń ten artykuł
(1 głos)

regret  Andrzej Dołęga

Państwa byłego ZSRR, które stały się uczestnikami, a następnie beneficjentami „Partnerstwa Wschodniego”, liczyły, że pomoże im to we wzmocnieniu elementu wielowektorowości w ich polityce zagranicznej, lub nawet, w dalszej perspektywie, na wstąpienie do UE. Te nadzieje okazały się płonne...

Powołanie do życia programu „Partnerstwo Wschodnie” w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa było inicjatywą polskiego ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego i szefa MSZ Szwecji Karla Bildta. Koncepcja programu powstawała w określonych okolicznościach, takich jak:

1) problemy w relacjach Unia Europejska – Rosja (kończyło się obowiązywanie zawartego w grudniu 1997 roku porozumienia o partnerstwie i współpracy, zaś jego nowa formuła została zablokowana przez szereg nowych krajów członkowskich UE);

2) pogłębieniem orientacji prozachodniej i nastawionej na współpracę z Unią w polityce zagranicznej takich państw poradzieckich, jak Gruzja, Ukraina, Armenia, Azerbejdżan, a w mniejszym stopniu także Białoruś i Mołdawia.

Okoliczności te tworzyły ówczesną agendę polityki zewnętrznej UE. To właśnie wymienione wyżej państwa byłego ZSRR stały się uczestnikami, a następnie beneficjentami „Partnerstwa Wschodniego”, licząc, że pomoże im to we wzmocnieniu elementu wielowektorowości w ich polityce zagranicznej, lub nawet, w dalszej perspektywie, na wstąpienie do UE. Po pięciu latach od początku realizacji programu można zastanowić się już nad jego realnymi rezultatami.

Co ciekawe, podstawowe cele i zadania „Partnerstwa Wschodniego” nie zostały na początku szczegółowo określone. W pierwszych dokumentach programowych mowa była o wartościach demokratycznych i współpracy gospodarczej, jednak nikt nie pokusił się o sformułowanie ostatecznych efektów, które powinna przynieść realizacja programu. Wielu polityków nie może zresztą do dziś dokładnie objaśnić sensu całej koncepcji, ograniczając się do ogólnych postulatów o konieczności pogłębienia współpracy pomiędzy Brukselą i szeregiem państw poradzieckich. Jak słusznie zauważa dyrektor Ośrodka Studiów Wschodnich Olaf Osica, do dziś nie wiadomo, na ile celem programu jest wejście państw wschodnioeuropejskich do UE, na ile polityczna współpraca z nimi, na ile zaś po prostu integracja z nimi o charakterze gospodarczym. Wiemy natomiast, że projekt nie posiada w chwili obecnej nawet tych gwarancji skromnego finansowania, które pozwoliłyby w jakimkolwiek stopniu zrealizować nawet te mgliste zadania, które przed nim postawiono. W ramach budżetu projektu na latach 2009–2013 (wydzielonego ze środków UE) przewidziano 2,8 mld euro. Jednak nawet te relatywnie niewielkie środki nie zostały do końca spożytkowane z uwagi na brak odpowiedniej informacji o dostępnych środkach dla państw uczestniczących oraz skomplikowany dla nich system przyznawania grantów. Schematy aplikacji i rozliczenia środków w ramach funduszy europejskich okazały się zbyt trudne do zrozumienia dla podmiotów przywykłych do funkcjonowania w ramach innego modelu biurokratycznego. Dodatkowo, pojawił się jeszcze szereg innych problemów i przeszkód takich, jak: 

1) brak wystarczająco przygotowanych kadr wśród organizacji pozarządowych krajów – beneficjentów;

2) brak informacji na temat dostępnych środków i działań;

3) pojawienie się wirtualnych organizacji pozarządowych, podstawionych dla realizacji określonych, fikcyjnych z założenia projektów.

Implementacja „Partnerstwa Wschodniego” zderza się z różnymi przeszkodami w różnych krajach, w zależności od ich sytuacji wewnętrznej oraz warunków geopolitycznych i geoekonomicznych w danym okresie. Zaplanowany na listopad 2013 roku kolejny, trzeci już szczyt „Partnerstwa Wschodniego” w Wilnie, prawdopodobnie znów zakończy się ogólnymi deklaracjami i nie przyniesie żadnych nowych koncepcji rozwoju programu.

Trudno oczekiwać zmian w polityce UE wobec państw Zakaukazia. W przypadku Armenii, w której w szczególności przedstawiciele sektora pozarządowego pokładają wielkie nadzieje na finansowanie swej działalności ze środków „Partnerstwa Wschodniego”, jednak sytuacja geopolityczna wskazuje wyraźnie, że jedynym gwarantem jej stabilności i bezpieczeństwa jest dysponująca w regionie dostatecznym potencjałem twardej siły Federacja Rosyjska. Tymczasem UE nadal posługuje się językiem i pojęciami z zakresu miękkiej siły, które nijak nie przystają do rzeczywistości kraju permanentnie znajdującemu się na granicy ryzyka wybuchu kolejnego konfliktu zbrojnego. Komisarz UE do spraw rozszerzenia i polityki sąsiedztwa Štefan Füle podczas swej niedawnej wizyty w Erewaniu przedstawił zasadnicze kierunki działań UE w zakresie stosunków z Armenią. Nie sposób wśród nich znaleźć na przykład konkretnych projektów infrastrukturalnych, bowiem UE nie zamierza partycypować finansowo w rozwoju tego kaukaskiego kraju. Jak oznajmił komisarz, po pierwsze UE wysoko ocenia przeprowadzone w ostatnim okresie reformy prawa wyborczego, które zastosowane zostały w wyborach 2012 i 2013 roku. Po drugie, Armenia została pochwalona za określone osiągnięcia w przestrzeganiu praw człowieka i obywatela, choć wiele jeszcze pozostało na tym polu do zrobienia. Po trzecie, przedstawiciel Komisji Europejskiej zaznaczył, że Erewań nadal nie wykazał się skutecznością w dostosowywaniu swego prawodawstwa do standardów UE, w szczególności w zakresie prawa administracyjnego oraz aktów normatywnych dotyczących procedur inwestycyjnych. Obroty handlowe Armenii z UE dosięgły poziomu 32,4% całości obrotów, zaś z państwami WNP – odpowiednio 30,1%. Dane te świadczą o tym, że UE staje się jednym z głównych partnerów gospodarczych Armenii, jednak w tym samym czasie to Rosja odgrywa największa rolę polityczną w regionie, podczas gdy Unia poprzestaje na hasłach aksjologicznych i miękkiej sile.

Zdecydowanie inaczej rozwijają się stosunki UE z Azerbejdżanem. Po pierwsze, biorąc pod uwagę zasoby surowców naturalnych znajdujące się w jego posiadaniu, Baku nie liczy na pomoc finansową Unii. Po drugie, autorytarne władze tego kraju obawiają się jakichkolwiek prób zewnętrznej ingerencji w sprawy jego polityki wewnętrznej i ustroju. Jednocześnie – jak już powyżej wspomniano – kraje UE zależą od Azerbejdżanu w większym stopniu, niż on zależy od nich. Dlatego też trudno wyobrazić sobie, by mogło dojść do jakichkolwiek prób zerwania stosunków i odcięcia się Unii Europejskiej od dostaw azerbejdżańskich surowców energetycznych. Właśnie dlatego „Partnerstwo Wschodnie” nie cieszy się w Baku szczególnym zainteresowaniem, zaś strona europejska nie stara się szczególnie prowadzić swej „dyplomacji wartości” w tym kaukaskim kraju. Niejednoznaczne są tymczasem perspektywy geoekonomiczne Azerbejdżanu. Z jednej strony rzeczywiście to Unia Europejska już od kilku lat jest jednym z głównych importerów azerbejdżańskich surowców (na kraje UE przypada od 40 do 45% eksportu republiki). Z drugiej strony, większość importowanych do Azerbejdżanu towarów pochodzi z Rosji (są to przede wszystkim produkty przemysłowe). Ponadto, Azerbejdżan znajduje się jeszcze pod wpływem mocarstw regionalnych, przede wszystkim swego najbliższego sojusznika – Turcji.

Gruzja po wojnie w sierpniu 2008 roku nie odzyskała już nigdy zaufania państw UE i innych krajów Zachodu. Prezydent M. Saakaszwili dokonał wyboru na korzyść strategicznego partnerstwa z USA, choć w dalszym ciągu utrzymywał temat integracji europejskiej na agendzie polityki zagranicznej. Przypomnijmy, że działo się to nawet na czysto symbolicznej płaszczyźnie – gruzińskie kierownictwo państwowe występowało na tle flagi UE (sic!). Gruzja jest dziś jedynym państwem Zakaukazia nie będącym członkiem Wspólnoty Niepodległych Państw. Tbilisi otrzymywało dość znaczące wsparcie w ramach „Partnerstwa wschodniego” przede wszystkim na projekty związane z walką z korupcją i poprawa działania administracji publicznej (tylko na początku 2013 roku Gruzja otrzymała dodatkowe 20 mln euro na działania w tym zakresie). Po wyborach parlamentarnych, nowy premier Bidzina Iwaniszwili potwierdził znaczenie europejskiego wektora w polityce zewnętrznej Tbilisi. Jednocześnie należy zdawać sobie sprawę z istnienia całego szeregu przeszkód na drodze do dalszego zbliżenia unijno-gruzińskiego. Podstawową z nich pozostaje fakt, iż państwo gruzińskie jest państwem upadłym, znajdującym się dodatkowo w konflikcie z Rosją. Właśnie uregulowanie przez nią relacji z jej północnym sąsiadem stanowić może warunek dalszej współpracy z UE. W tym kontekście wiele zależy od działań, które podejmą nowe władze, a ściślej prezydent wyłoniony w zaplanowanych na jesień wyborach. 33,6% gruzińskiego obrotu w handlu zagranicznym przypada na państwa WNP, zaś na kraje UE jedynie 26%, przy czym suma ta sukcesywnie spada. Ewentualna normalizacja relacji z Federacją Rosyjską może doprowadzić ostatecznie do tego, że zajmie ona ponownie kluczowe miejsce wśród partnerów gospodarczych Tbilisi.

Wszystkie państwa Zakaukazia z niecierpliwością oczekują na rezultaty wileńskiego szczytu „Partnerstwa Wschodniego”. Przede wszystkim nadzieje ich dotyczą liberalizacji reżimu wizowego, a także podpisania umów o partnerstwie i współpracy, a w dalszej kolejności – o wolnym handlu. Brak uregulowania całego szeregu konfliktów regionalnych pozwala na stwierdzenie, iż „Partnerstwo Wschodnie” w żaden sposób nie zmieniło sytuacji gospodarczej i społecznej omawianych krajów. UE nie reprezentuje dla nich realnej alternatywy, a prowadzona przez nią :dyplomacja wartości” nie stanowi skutecznego sposobu wiodącego do rozwiązania szeregu problemów i konfliktów regionalnych.

W przypadku Ukrainy – choć jest ona największym beneficjentem netto środków z „Partnerstwa Wschodniego” – trudno mówić o znaczącej roli tego unijnego programu. Relacje z Kijowem odbywają się na poziomie negocjacji bilateralnych. Podstawową kwestią w relacjach UE-Ukraina pozostaje kwestia podpisania przez nie umowy stowarzyszeniowej. Kwestia, której rozstrzygnięcia oczekuje się podczas szczytu w Wilnie, może zostać rozwiązana wyłącznie w przypadku całkowitej i pełnej realizacji wymogów Komisji Europejskiej, przede wszystkim w dziedzinie dostosowania ukraińskiego prawa o ustroju prokuratury i kodeksu wyborczego do określonych standardów. Z gospodarczego punktu widzenia umowa stowarzyszeniowa stworzyłaby warunki dla ekonomicznej ekspansji UE na Ukrainę. To z kolei stanowi przedmiot obaw ukraińskiego biznesu, w tym jego sektora oligarchicznego. Jednocześnie dziś jeszcze ukraińska gospodarka jest zdecydowanie bardziej związana z państwami WNP (42% handlu zagranicznego) niż z krajami UE (30% handlu zagranicznego), co oznacza, że jakikolwiek kolejny konflikt Kijowa z Moskwą oznaczać może poważny kryzys ekonomiczny dla Ukrainy.

Mołdawia aktywnie uczestniczy w „Partnerstwie Wschodnim” od samego początku realizacji programu, będąc przy tym największym jego beneficjentem per capita. Jednak na sytuację kraju wpływ wywierają procesy wewnętrzne i zewnętrzne; przede wszystkim masowa emigracja oraz polityczna i dyplomatyczna zależność od sąsiedniej Rumunii. W związku z tym w istocie mołdawskie uczestnictwo w „Partnerstwie Wschodnim” ogranicza się do finansowania ze środków programu szeregu inicjatyw o charakterze pozarządowym.

Białoruś, choć formalnie uczestniczy w „Partnerstwie Wschodnim”, w istocie nie bierze udziału w jego kształtowaniu, gdyż czołowe państwa UE piętnują obowiązujący w niej system polityczny. W tym kontekście „Partnerstwo Wschodnie” bywa rozpatrywane jako potencjalny instrument wywierania wpływu na władze białoruskie i stymulowania transformacji systemu politycznego.

Cytowany już powyżej Olaf Osica przyznaje, że „cztery lata po starcie programu niewidoczne są żadne jego polityczne i społeczne osiągnięcia. Zwykli obywatele często nie wiedzą nawet o jego istnieniu”. Podobną opinię wyraził niedawno poseł do parlamentu Europejskiego Jacek Saryusz-Wolski, który stwierdził, że efektów działania „Partnerstwa Wschodniego” po prostu nie widać. Nic dziwnego, że w takiej sytuacji, a także w związku z trwającym kryzysem gospodarczym w wielu krajach UE, kolejna europejska perspektywa budżetowa (2014–2021), oznaczać może zmierzch projektu, lub co najmniej redukcję jego rozmiarów. Oceniając jego dotychczasowe funkcjonowanie, nie sposób nie przyznać, że poniósł on porażkę. Za wyjątkiem grupy organizacji pozarządowych, obywatele krajów objętych programem nie odczuwają żadnych korzyści, które miał on przynosić – brak pomocy i wsparcia w zakresie tworzenia infrastruktury i inwestycji. Sama „dyplomacja” wartości może zaś oznaczać dla UE ostateczną porażkę na przestrzeni poradzieckiej.

Fot. www.thecoralgablesstory.com

Przeczytaj również:

Marcin Domagała:
Geopolityczny wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Inwazja unijnego świata na peryferie oraz inne systemy-światy

Czytany 6463 razy Ostatnio zmieniany czwartek, 30 październik 2014 00:04