wtorek, 21 maj 2013 08:02

Katarzyna Kubiak: Sukces niedoskonały

Oceń ten artykuł
(1 głos)
pistolalt Katarzyna Kubiak

W kwietniu 2013 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło “Traktat nad handlem bronią” (tzw. Arms Trade Treaty) – podstawę międzynarodowej regulacji handlu bronią konwencjonalną. To wielki sukces. Tekst jest wspólnym mianownikiem wynegocjowanym przez 179 państw. Tworzy on pomost między handlem zbrojeniami konwencjonalnymi a prawem humanitarnym i prawami człowieka. Z pewnością ujednolici zasady prowadzenia handlu zbrojeniami konwencjonalnymi, chociaż na całkowitą uniwersalizację nie możemy na razie liczyć. Niestety, mimo ogromnego wysiłku, niekompletność regulacji sprawia, że ów ciężko wywalczony sukces robi wrażenie byle jakiego.

Mozolna droga

Po nieowocnej konferencji w lipcu 2012 r., podczas której nie udało się wynegocjować tekstu traktatu (zob. Stosunki Międzynarodowe “Szansa na sukces” z 17 grudnia 2012) członkowie ONZ zdecydowali się na wznowienie negocjacji w marcu 2013 r. W drugim podejściu wypracowano co prawda treść traktatu, ale nie został on przyjęty – zabrakło konsensusu. Przeciwko opowiedział się Iran, Korea Północna oraz Syria. Z inicjatywy Meksyku sprawę skierowano do rozpatrzenia na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ, gdzie do przyjęcia traktatu wystarczyła zwykła większość głosów. 154 członków ONZ poparło treść traktatu. Iran, Korea Północna i Syria nie zmieniły stanowiska. 23 członków ONZ – w tym Chiny, Rosja, Bahrajn, Mjanmar, Sri Lanka, Boliwia, Kuba i Nikaragua – wstrzymało się od głosu. Traktat został przyjęty 2 kwietnia 2013 r.

Szczegóły regulacji

Traktat reguluje eksport, import, tranzyt, przeładunek oraz pośrednictwo w międzynarodowym handlu zbrojeniami konwencjonalnymi. W szczególności dotyczy czołgów, wozów bojowych, systemów artylerii dużego kalibru, samolotów myśliwskich, śmigłowców szturmowych, okrętów wojennych, rakiet, wyrzutni rakietowych oraz broni palnej. Regulacje obejmują również amunicję – jeden ze spornych tematów lipcowej konferencji.

Preambuła podkreśla znaczenie polityczne, ekonomiczne, komercyjne oraz wymiar bezpieczeństwa handlu bronią. Na arenie międzynarodowej traktat ma promować współpracę, przejrzystość oraz odpowiedzialny handel zbrojeniami konwencjonalnymi. Ma zapobiegać i wytępić przemyt.

Jednocześnie każde państwo ma suwerenne prawo regulowania i kontrolowania zbrojeń konwencjonalnych na własnym terytorium. Za sprawą lobby Narodowego Stowarzyszenia Strzeleckiego Ameryki (National Riffle Association, NRA) pojawia się również zapis o prawie do handlu, posiadania oraz użycia broni konwencjonalnej w celach rekreacyjnych, kulturowych, historycznych oraz sportowych wszędzie tam, gdzie prawo na taką działalność zezwala.

W wymiarze jednostki traktat ma zredukować ludzkie cierpienie. Preambuła zwraca m.in. uwagę na społeczne, humanitarne, ekonomiczne i te związane z bezpieczeństwem konsekwencje nielegalnego i nieuregulowanego handlu bronią konwencjonalną. Podkreśla, iż to głównie kobiety i dzieci stają się ofiarami konfliktów zbrojnych. Z tego powodu traktat warunkuje decyzje o handlu zbrojeniami konwencjonalnymi przestrzeganiem przez państwo kupujące prawa humaniternego i prawa człowieka.

Państwom nie wolno natomiast autoryzować jakiegokolwiek transferu broni konwencjonalnej w przypadku sankcji gospodarczych ONZ nałożonych na państwo-importera, nielegalnego transferu i handlu zbrojeniami konwencjonalnymi oraz w sytuacji, gdy w chwili podejmowania decyzji o handlu władze państwa eksportującego posiadają wiedzę, iż zbrojenia te zostaną wykorzystane do dokonania zbrodni ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości, poważnego złamania postanowień “IV Konwencji Genewskiej o Ochronie Osób Cywilnych Podczas Wojny”, do ataku na obiekty cywilne, jak również do innych zbrodni wojennych zdefiniowanych w międzynarodowych umowach, których dane państwo importujące jest stroną.

Jeśli takie opcje można wykluczyć, państwo eksportujące ma obowiązek ocenić, czy dane zbrojenia mogłyby podważyć pokój i bezpieczeństwo, zostać użyte niezgodnie z międzynarodowym prawem humanitarnym oraz międzynarodowymi prawami człowieka, mogą trafić w ręce terrorystów lub grup parających się transgraniczną przestępczością zorganizowaną. W przypadku wystąpienia takich podejrzeń, państwo “nie powinno” autoryzować handlu lub transferu. Jeśli po wydaniu zgody, ale przed wykonaniem transakcji eksporter pozyska istotne dla autoryzacji informacje, powinien wycofać uprzednio wydane pozwolenie i na nowo zdiagnozować sytuację.

Organem monitorującym implementację traktatu będzie tzw. Konferencja Stron Układu. W sprawach organizacyjnych pomagać będzie mu stały Sekretariat.

Rok po wejściu traktatu w życie państwa przedłożą wstępny raport o jego implementacji. Każda strona traktatu musi stworzyć narodowy system kontroli handlu zbrojeniami konwencjonalnymi i prowadzić narodową listę kontrolną rejestrującą autoryzację, wykonane zlecenia eksportowe oraz import do przedłożenia Sekretariatowi oraz innym państwom członkowskim. Ewidencjonowanie “może” dotyczyć ilości, wartości, modelu i rodzaju autoryzowanego transferu, wyszczególnienie państwa eksportera, importera, tranzytu oraz przeładunku. Państwo importujące zobowiązuje się do publikowania informacji o celu zakupu, użyciu oraz ostatecznym użytkowniku danych systemów. Sposób monitorowania pośredników każde państwo ustala we własnym zakresie, np. poprzez ich autoryzowanie.

Traktat będzie otwarty do podpisu od dnia 31 lipca 2013 r. do momentu jego wejścia w życie. Układ podlega obowiązkowi ratyfikacji. Wejście w życie nastąpi wraz ze złożeniem 50-tego dokumentu ratyfikacyjnego do depozytariusza. Jest nim Sekretarz Generalny ONZ. Traktat będzie otwarty do przystąpienia i nie podlega wygaśnięciu.

Wymiar sukcesu

Wiele krajów do dzisiaj nie reguluje handlu zbrojeniami konwencjonalnymi. Częstym powodem jest po prostu brak odpowiednich środków lub wiedzy o tym, jak to zrobić. Dla mniej zamożnych państw przewidziane jest zatem stworzenie wolontaryjnego fundusz pomocowego. Członkowie traktatu zobligowani będą również do wzajemnego wsparcia w sprawach legislacyjnych, instytucjonalnej budowy zdolności, wsparcia finansowego i technicznego. Warto przy tym dodać, że wiele państw Afryki było najgłośniejszymi proponentami traktatu, bo to przede wszystkim w tych państwach do tej pory nie ma jakichkolwiek regulacji handlu zbrojeniami konwencjonalnymi.

Traktat promuje otwartość i przejrzystość handlu bronią konwencjonalną, między innymi za sprawą obowiązku dorocznego raportowania. Jest zatem instytucjonalną odpowiedzią na Rejestr Broni Konwencjonalnej Narodów Zjednoczonych będący unikalną, ale dobrowolną bazą danych ilościowych.

Traktat pozostawia ponadto możliwość uzupełniania i aktualizowania tekstu. Sześć lat od wejścia w życie państwa członkowskie mogą wnieść poprawki. Przyjęcie poprawek podlega aprobacie większości trzy czwartej obecnych i biorących udział w głosowaniu członków. Jest to o tyle ważne, że w praktyce istniejące zapisy mogą okazać się niewystarczające lub niepraktyczne.

Wymiar niedoskonałości

Traktat nie jest niestety kompletny. Nie adresuje np. transferu broni konwencjonalnej w postaci prezentów, darowizn, pożyczki, leasingu czy pomocy rozwojowej. Taka forma przepływu nie znajduje odzwierciedlenia w dotychczasowych raportach kontroli eksportowych i cle wywozowym. Innymi słowy – nie jest rejestrowana. Traktat nie obejmuje ponadto takich kategorii zbrojeń jak drony czy granaty. Nie reguluje również przepływu ekspertyzy technicznej, sprzętu do produkcji, komponentów mogących posłużyć do produkcji broni, wsparcia technicznego, szkoleń, przechowywania, finansowania ani ochrony zbrojeń konwencjonalnych. Traktat nie odnosi się bezpośrednio do reeksportu ani do sprzedaży nadwyżek starych arsenałów, chociaż teoretycznie nie ma w nim mowy o regulacji według kryterium państwa czy daty produkcji. Ponadto w tekście brakuje zakazu bezpośredniej sprzedaży broni grupom uzbrojonym – traktat reguluje handel wyłącznie między państwami.

Słabość traktatu wynika również z tego, że nie zakłada on konkretnego sposobu implementacji pozostawiając tę kwestię w gestii każdego państwa. Nie określa np. systemu autoryzacji i licencjonowania brokerów i pośredników. Brakuje jednolitej listy danych, jakie należy raportować – każde państwo może zdecydować jakie informacje zamierza przedłożyć Sekretariatowi. O jakiejkolwiek porównywalności danych można zatem zapomnieć.

Wielką słabością traktatu jest brak jakiegokolwiek mechanizmu weryfikacji przestrzegania postanowień układu. Traktat nie przewiduje również kar za niewywiązywanie się z obowiązków traktatowych.

Perspektywa wejścia w życie

Ambasador Meksyku przy ONZ Luis Alfonso de Alba ocenił, że wejście traktatu w życie mogłoby nastąpić już trzy lata po otwarciu na podpisy. Unia Europejska od początku negocjacji popierała inicjatywę. Traktat ma również szerokie poparcie wśród państw afrykańskich.

Chiny i Rosja, które wstrzymały się od głosu, to liderzy eksportu broni konwencjonalnej. Do tej pory Moskwa sprzedawała broń reżimowi Assada, tłumacząc to legalnością w świetle prawa międzynarodowego – w końcu nie istnieje embargo ONZ na sprzedaż zbrojeń do Syrii. Nic dziwnego, bowiem to m.in. Rosja i Chiny blokują ich ustanowienie. Problem polega jednak na tym, iż to właśnie te państwa najprawdopodobniej nie ratyfikują traktatu w najbliższej przyszłości. Według wywiadu udzielonego 4 kwietnia 2013 r. dla Ria Novosti przez Mikhaila Uliyanova, który przewodniczył rosyjskiej delegacji w trakcie negocjacji, “traktat zawiera wiele sloganów, ale brakuje mu szczegółów i praktycznych rozwiązań”.

Również szansa na ratyfikację traktatu przez Senat Stanów Zjednoczonych są znikome. Kilka miesięcy temu ponad połowa Senatorów zasygnalizowała sprzeciw wobec traktatu. Do jego ratyfikacji potrzeba 67 głosów. Przychylne użytkownikowi prywatnemu zapisy preambuły mogą tak łatwo nie przekonać Amerykanów, iż traktat nie godzi w ich prywatne prawo do posiadania broni. NRA już zapowiedziała opozycję wobec prób ratyfikacji. Argumentacja NRA nie wydaje się być jednak zrozumiała na tle traktatu, gdyż reguluje on handel międzynarodowy, a nie wewnątrzpaństwowy bronią konwencjonalną.

Na prędką uniwersalizację traktatu w najbliższej przyszłości nie ma zatem najprawdopodobniej co liczyć. Można mieć jedynie nadzieję, że za kilka lat państwa nie będące stroną traktatu będą skonfrontowane z międzynarodową normą handlu zbrojeniami konwencjonalnymi opartym na poszanowaniu prawa humanitarnego i praw człowieka, której nieprzestrzeganie w konsekwencji ograniczy ich rynek zbytu. Na przykładzie Porozumienia z Wassenaar czy Grupy Dostawców Jądrowych powstaną inicjatywy ograniczające handel zbrojeniami wyłącznie między stronami traktatu lub państwami, które – nie będąc jego stroną – będą przestrzegać jego zasad.

Efektywność traktatu będzie natomiast zależeć od woli i determinacji stron traktatu do utworzenia przejrzystego systemu ewidencjonowania, a więc przede wszystkim od solidności narodowych regulacji. Dzięki temu, iż traktat może być w przyszłości uzupełniany o nowe zapisy, możliwe jest jego dostosowanie do realnych warunków implementacji. Warto w tym miejscu przytoczyć za Peterem Woolcottem, przewodniczącym nowojorskich negocjacji, iż traktat jest “bardzo dobrą podstawą do dalszej pracy. Jest jednak wyłącznie podstawą”. Sukces mamy zatem tak jakby do poprawki.

Fot. www.blirk.net

Katarzyna Kubiak jest doktorantką na Uniwersytecie w Hamburgu. Specjalizuje się w tematyce rozbrojenia nuklearnego, kontroli zbrojeń nuklearnych oraz nieproliferacji broni jądrowej.

Czytany 4995 razy Ostatnio zmieniany czwartek, 30 październik 2014 00:04